Om en palestinier tvingas lämna UNRWA:s verksamhetsområde, till exempel ett flyktingläger i Libanon, ska han/hon, enligt skyddsgrundsdirektivets artikel 12.1, med automatik ha rätt till flyktingstatus, detta under förutsättning att det inte finns några uteslutandegrunder.

Bakgrund

Klagandena i de nationella målen är tre palestinska män som ansökte om flyktingstatus i Ungern. Klagandena berättade att de tvingades fly från UNRWA[1]:s flyktingläger i Libanon efter att ha utsatts för hot. De gjorde gällande att de skulle beviljas flyktingstatus i enlighet med artikel 1 D andra stycket i Genèvekonventionen.[2]Den nationella domstolen ansåg att klagandena på ett trovärdigt sätt hade åberopat omständigheter som tvingat dem att lämna UNRWA:s verksamhetsområde.[3]

Behörig nationell domstol[4]inkom den 11 juli 2011 med en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen avseende tolkningen av skyddsgrundsdirektivets[5]artikel 12.1 a, som återspeglar innehållet i artikel 1 D i Genèvekonventionen. Enligt artikel 12.1 a ska en statslös person ”automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna i detta direktiv” om ”skydd eller bistånd från andra organ eller kontor inom” FN än UNHCR ”har upphört”.

Den hänskjutande domstolen ställde, förenklat uttryckt, följande två frågor till EU-domstolen.

1. Innebär det förhållande att någon ”automatiskt [kommer] i åtnjutande av förmånerna i detta direktiv”, enligt skyddsgrundsdirektivets artikel 12.1 a, att personen ska flyktingförklaras?
2. Vad krävs det för att skydd eller bistånd från ett FN-kontor ska anses ha upphört i skyddsgrundsdirektivets mening?

EU-domstolens bedömning

Inledande synpunkter

Det framgår av skälen 3, 16 och 17 i skyddsgrundsdirektivet att Genèvekonventionen är grundstenen i det folkrättsliga systemet för skydd av flyktingar. Skyddsgrundsdirektivets bestämmelser ska således tolkas mot bakgrund av Genèvekonventionen. Såsom framgår av skäl 10 i skyddsgrundsdirektivet ska tolkningen även stå i överensstämmelse med de rättigheter som erkänns i rättighetsstadgan[6].

I målet Bolbol[7]begärde domstolen i Budapest att EU-domstolen skulle besvara närmast identiska tolkningsfrågor som i det aktuella målet. EU-domstolen konstaterade dock i Bolbol att eftersom den berörda personen inte hade begagnat sig av bistånd från UNRWA innan vederbördande lämnade UNRWA:s verksamhetsområde för att ansöka om asyl i Ungern förelåg det inte skäl att pröva samtliga tolkningsfrågor.

Den andra tolkningsfrågan

Det påminns om att en statslös person inte kan flyktingförklaras om han eller hon fortfarande får bistånd från andra FN-organ än UNHCR. Av EU-domstolens praxis i Bolbol framgår att denna grund för att undanta någon från konventionens tillämpningsområde ska tolkas restriktivt.

Såsom generaladvokaten har påpekat är det allmänt vedertaget att UNRWA är det enda, andra FN-organ eller FN-kontor än UNHCR, som åsyftats i artikel 12.1 a i skyddsgrundsdirektivet. För att bistånd från UNRWA ska anses ha upphört räcker det inte att en person frivilligt lämnar UNRWA:s verksamhetsområde och sålunda frivilligt avstår från UNRWA-bistånd. En motsats tolkning skulle vara i strid med ett av ändamålen i Genèvekonventionens artikel 1 D, nämligen att undanta personer som får bistånd från UNRWA. Däremot om beslutet att lämna UNRWA:s verksamhetsområde är motiverat av yttre omständigheter som den berörda personen inte kan påverka kan detta leda till slutsatsen att UNRWA:s bistånd har upphört i skyddsgrundsdirektivets mening. Det innebär att man inte kan kräva att UNRWA:s existens ska ha upphört för att bistånd till en person ska anses ha upphört. En sådan tolkning överensstämmer med målet med artikel 12.1 a , som bland annat är att säkerställa ett fortlöpande skydd för palestinska flyktingar genom att ge dem konkret skydd eller bistånd och inte endast genom att säkerställa existensensen av ett organ.

En palestinier ska anses vara tvingad att lämna UNRWA:s verksamhetsområde om vederbörandes personliga säkerhet är allvarligt hotad. Bistånd anses också ha upphört om UNRWA saknar möjlighet att inom området garantera honom eller henne sådana levnadsförhållanden som överensstämmer med UNRWA:s uppdrag. När de nationella myndigheterna gör en bedömning av om en person i praktiken inte längre hade möjlighet att ta emot UNRWA:s bidrag ska dessa myndigheter göra en individuell bedömning av samtliga relevanta omständigheter, varvid artikel 4.3 i skyddsgrundsdirektivet kan tillämpas analogt.

Den första tolkningsfrågan

Uttrycket ”komma i åtnjutande av förmånerna i detta direktiv” ska förstås som en hänvisning endast till flyktingstatus. Det föregåendet ordet ”automatiskt” skulle vara överflödigt om uttrycket syftade enbart till att konstatera att personer som inte längre är undantagna från möjligheten att beviljas flyktingstatus i enlighet med första meningen i artikel 12.1 a kan åberopa bestämmelserna i skyddsgrundsdirektivet för att få till stånd en prövning av sin ansökan om flyktingstatus.

En person som har rätt att ”automatiskt komma i åtnjutande av förmånerna i skyddsgrundsdirektivet” behöver inte visa att han eller hon fruktar förföljelse i den mening som avses i artikel 2 c i direktivet. Däremot måste denna person – vilket klagandena i de nationella målen för övrigt har gjort – lämna in en ansökan om flyktingstatus.  Inom ramen för denna prövning ska de nationella myndigheterna kontrollera inte bara om den asylsökande konkret har begagnat sig av bistånd från UNRWA och att detta bistånd har upphört, utan de ska också förvissa sig om att den asylsökande inte omfattas av någon av uteslutandegrunderna i skyddsgrundsdirektivet. Det ska dessutom tilläggas att den berörda personen upphör att vara flykting om han eller hon kan återvända till UNRWA:s verksamhetsområde, där vederbörande hade sin vanliga vistelseort, efter att de omständigheter som lett till att han eller hon erkänts som flykting har upphört att existera. Slutligen medför inte förhållandet att palestinier, under vissa förutsättningar, ”automatiskt” ska flyktingförklaras någon diskriminering som är förbjuden enligt principen om likabehandling i artikel 20 i rättighetsstadgan.