Migrationsöverdomstolen har i två avgöranden bedömt att bestämmelsen i 16 f § i lag (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (tillfälliga lagen) får tillämpas.

I MIG 2018:17 konstateras att det sänkta beviskravet för identiteteten i bestämmelsens tredje stycke inte strider mot EU-rätten.

I MIG 2018:18 konstateras att beredningen av lagstiftningsärendet när bestämmelsen infördes, inte har haft sådana brister att stadgad ordning i något väsentligt hänseende har åsidosatts.

MIG 2018:17

Bakgrund

Migrationsöverdomstolen tar i målet endast ställning till frågan om NN kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av 16 f § tillfälliga lagen och då särskilt frågan om det strider mot EU-rätten att tillämpa det sänkta beviskravet för sökandens identitet i bestämmelsens tredje stycke.

Migrationsdomstolen (Förvaltningsrätten i Stockholm) hade funnit att Schengenregelverket utgör hinder mot att utfärda uppehållstillstånd för en person som inte styrkt sin identitet. Detta framgår av MIG 2011:11. Vidare innebär Sveriges förpliktelser enligt Schengenkonventionen att det före beviljandet av uppehållstillstånd genomförs en kontroll av berörd utlänning i Schengens informationssystem (SIS). Denna förpliktelse kräver att berörd utlännings identitet är styrkt. Undantag från principen om styrkt/klarlagd identitet medges för personer som är skyddsbehövande och vid familjeåterföreningar som har bakgrund i skyddsskäl. Därtill kan undantag ges vid rent humanitära skäl. I aktuellt mål är det fråga om uppehållstillstånd på grund av en avsikt att studera, varför det inte finns utrymme att göra undantag från kravet på styrkt identitet. Bestämmelsen i 16 f § tredje stycket tillfälliga lagen står därmed i strid med bindande EU-rättsliga bestämmelser och ska därmed, i enlighet med 11 kap. 14 § regeringsformen, RF, inte tillämpas. Eftersom NN inte ens gjort sin identitet sannolik kan han inte beviljas uppehållstillstånd med studier som grund.

Genomgång av gällande rätt

I rättsfallen MIG 2011:11 och MIG 2012:1 var det fråga om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning från utlänningar som inte vistades i Sverige. I en sådan situation finns det, mot bakgrund av bland annat Sveriges åtagande enligt Schengenkonventionen, ett krav på styrkt/klarlagd identitet. Emellertid kan det uppstå situationer då till exempel intresset av familjeåterförening, vilket bygger på andra internationella åtaganden som Sverige är skyldigt att beakta, medför att det finns skäl att göra avsteg från huvudregeln och därmed medge ett lägre beviskrav för identiteten (MIG 2012:1).

Migrationsöverdomstolen går härefter över till en genomgång av relevant EU-rätt; Schengenkonventionen, Kodexen om Schengengränserna och avgöranden från EU-domstolen.

Migrationsöverdomstolens bedömning

Migrationsöverdomstolen konstaterar inledningsvis att frågan huruvida bestämmelsen i 16 f § tredje stycket tillfälliga lagen strider mot EU-rätten inte utgår från en lagprövning enligt 11 kap. 14 § RF utan från en bedömning av EU-rättens företräde. Detta innebär att vid lagkonflikt ska en svensk regel som strider mot EU-rätten sättas åt sidan.

Domstolen anser vidare att kodexen om Schengengränsernas bestämmelser om inresevillkor för tredjelandsmedborgare, vilka är relevanta i målet, inte reglerar bestämmelserna för en tredjelandsmedborgare som redan befinner sig i en medlemsstat sedan obestämd tid sedan beslut om avlägsnande ska fattas. Vidare är det bara en tredjelandsmedborgare som ska passera en yttre gräns för att resa in i Schengenområdet som kan bli föremål för ett beslut om nekad inresa enligt kodexen (EU-domstolens dom den 22 oktober 2009, NN och NN, C-261/08 och C-348/08 och EU-domstolens dom den 7 juni 2016, NN, C-47/15). Mot den bakgrunden görs bedömningen att kodexens bestämmelser om inrese- och identitetskontroll vid passage vid yttre gräns inte gäller vid prövningen av frågan om uppehållstillstånd för en utlänning som redan vistas i Sverige. Och eftersom ett av kraven i 16 f § tillfälliga lagen för att kunna beviljas uppehållstillstånd är att utlänningen befinner sig i Sverige, finns det inga hinder enligt kodexens bestämmelser mot att ha en reglering med ett sänkt beviskrav för identiteten.

Migrationsöverdomstolen finner vidare att skyldigheten enligt Schengenkonventionens artikel 25.1 att genomföra en kontroll i SIS innan en person beviljas uppehållstillstånd, gäller alla uppehållstillstånd och oavsett om utlänningen styrkt sin identitet eller inte. Domstolen noterar också att EU-domstolen i dom från den 7 mars 2017 (NN och NN, C-638/16) uttalade att unionslagstiftaren inte antagit någon akt med stöd av artikel 79.2 a i EUF-fördraget vad gäller villkoren för medlemsstaternas utfärdande, av humanitära skäl, av visering och uppehållstillstånd för längre tid till tredjelandsmedborgare. Därtill framgår av artikel 6.4 i återvändandedirektivet att medlemsstaterna getts möjlighet att av ömmande, humanitära eller andra skäl bevilja uppehållstillstånd till en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium.

Sammantaget anser Migrationsöverdomstolen att gällande EU-rätt inte hindrar en bestämmelse som innebär ett sänkt beviskrav gällande identiteten. Migrationsöverdomstolen anser att det redan finns en så omfattande EU-rättslig praxis där de aktuella unionsbestämmelserna har tolkats (acte éclairé) att det inte är nödvändigt med ytterligare klargöranden från EU-domstolen. Bestämmelsen i 16 f § tredje stycket tillfälliga lagen ska därför tillämpas.

NN har under handläggningen i Migrationsöverdomstolen inkommit med en kopia av en passhandling vari framgår att han är 17 år. Frågan om NN:s rätt till uppehållstillstånd behöver mot den bakgrunden utredas ytterligare. Detta bör göras av första instans, varför målet visas åter till Migrationsverket för fortsatt handläggning.

MIG 2018:18

Bakgrund

Migrationsöverdomstolen instämmer inledningsvis i underinstansernas bedömning att NN inte är skyddsbehövande eller att det föreligger synnerligen ömmande omständigheter. Man går sedan vidare och prövar om det finns förutsättningar för uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå, med stöd av 16 f § tillfälliga lagen.

Migrationsdomstolen (Förvaltningsrätten i Malmö) hade funnit att bestämmelsen om sänkt beviskrav för identitet i 16 f § tredje stycket tillfälliga lagen inte fick tillämpas på grund av att stadgad ordning i ett väsentligt hänseende hade åsidosatts vid bestämmelsens tillkomst (11 kap. 14 § RF).

Migrationsöverdomstolens bedömning

Migrationsöverdomstolen konstaterar att ett viktigt syfte med lagprövningsinstitutet i 11 kap. 14 § RF är att vissa av de centrala fri- och rättigheterna i 2 kap. RF ska få genomslag i rättstillämpningen. Regleringen i 16 f § tillfälliga lagen är en gynnande bestämmelse som utökar möjligheten får en viss grupp att få uppehållstillstånd, varför det inte är fråga om en bestämmelse som inskränker någon grundläggande fri- och rättighet. Det är därtill fråga om en föreskrift i lag, beslutad av riksdagen. Mot denna bakgrund menar domstolen att särskild försiktighet bör iakttas vid prövningen enligt 11 kap. 14 § RF. Man anser vidare att formerna för beredning av regeringsärenden endast i liten utsträckning är reglerade i RF. Av 7 kap. 2 § RF framgår ett allmänt krav, som dock inte är absolut, på att det vid beredningen ska inhämtas behövliga upplysningar och yttranden från bl.a. berörda myndigheter och kommuner. Ett remissförfarande ska således användas i den mån det behövs. I den aktuella beredningen kan det konstateras att finansutskottet, efter det att lagrådet anmärkt på beredningen inför lagrådsremissen, tillsett att ytterligare beredning har genomförts innan lagens antagande. Därmed har stadgad ordning inte åsidosatts i något väsentligt avseende vid tillkomsten av 16 f § tredje stycket tillfälliga lagen. Det saknas därmed hinder mot att tillämpa lagen.

Eftersom Migrationsöverdomstolen i MIG 2018:17 kommit fram till att det inte heller finns hinder enligt EU-rätten mot att tillämpa bestämmelsen saknas hinder mot att tillämpa 16 f § tredje stycket utlänningslagen.

Eftersom NN uppfyller kriterierna i 16 f § tillfälliga lagen, bifaller Migrationsöverdomstolen överklagandet i denna del och beviljar honom uppehållstillstånd i tretton månader.